Закон України «Про адміністративну процедуру»: Віктор Тимощук – про виклики судової практики у подкасті НШСУ

Ведучий: Вітання, шановним слухачам! Сьогодні з вами в студії працює суддя у відставці, головний науковий спеціаліст відділу підготовки викладачів-тренерів Національної школи суддів України Віктор Братисюк.

Дозвольте відрекомендувати вам гостя сьогоднішньої студії — Віктора Тимощука, кандидата юридичних наук, старшого наукового співробітника Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України, заступника голови правління Центру політико-правових реформ. Доброго дня, шановний пане Вікторе!

Віктор Тимощук: Вітаю, пане Вікторе!

Ведучий: Продовжуємо обговорення Закону України «Про адміністративну процедуру». Національною школою суддів України було підготовлено три цикли подкастів із суддями Верховного Суду цивільної, адміністративної та господарської спеціалізації. І сьогодні з нами працює шановний науковець Віктор Тимощук.

Запропоновані для обговорення запитання є досить актуальними для суддівської та правничої спільноти. Хотілося б сьогодні обговорити їх і почути думку шановного науковця, який має величезний досвід роботи із матеріалами щодо застосуванням Закону України «Про адміністративну процедуру».

Отже, пане Вікторе, перше запитання. Закон України «Про адміністративну процедуру» вже діє певний час. Хотілося б почути Вашу думку: як би Ви оцінили вплив Закону на адміністративну юстицію загалом? Чи справді він упорядкував відносини між суб’єктами владних повноважень та приватною особою настільки, щоб полегшити роботу суду? Чи, навпаки, додав нові процесуальні питання, які суди вимушені вирішувати? Будь ласка, пане Вікторе.

Віктор Тимощук: Дякую за запрошення та за запитання.

Одразу завжди заявляю про свій конфлікт інтересів, тому що я дуже упереджений щодо цього Закону. Адже з 1999 року мені довелося весь час супроводжувати його ще на етапі, коли він був проєктом. І тепер ми дійсно докладаємо зусиль, щоб він запрацював.

Моя відповідь така, що цей Закон – один із тих, які потребують багато років для того, щоб ми побачили їхній повноцінний ефект. Тобто два з половиною роки вже показують перші результати. Я би на ці результати дивився з оптимізмом, враховуючи велике коло інших викликів, які стоять перед нашою державою, а не лише впровадження цього Закону. І ключове — цей Закон почав застосовуватися у самій публічній адміністрації.

Ми щороку робимо різні заміри. Останні дані в мене за жовтень 2025 року. Рівень обізнаності в органах виконавчої влади місцевого самоврядування, коли службовці розуміють Закон і знають, як його застосовувати, становить понад 50 %. Так, стакан наполовину повний, але це означає, що потенціал ще дуже великий і завдань попереду багато. Головне, що в публічної адміністрації вже є практика.

По центральних органах виконавчої влади практика застосування Закону становить понад 30 %. В органах місцевого самоврядування цей показник сягає до 40 %. І тут треба одразу зробити застереження, що це нормальні показники.

Чому? Тому що Закон України «Про адміністративну процедуру» відчутний насамперед у тих випадках, коли йдеться про несприятливі для особи адміністративні акти, тобто індивідуальні акти суб’єктів владних повноважень. Передусім це такі сфери, як соціальна, діяльність Пенсійного фонду, податкова сфера, де ми розуміємо, що ухвалюється багато неприємних для суб’єктів господарювання податкових повідомлень-рішень. Саме там ефект від цього Закону є найбільш відчутним, там цей Закон активно застосовується.

Є також сфера, яка, можливо, не є великою за масштабами, але саме в ній цей Закон особливо корисний. Це сфера земельно-будівельних відносин, де існують різні інтереси заявників і заінтересованих осіб.

Також для адміністративної юстиції, на моє переконання, цей Закон зараз є дуже помічним, і ми бачимо хорошу динаміку його застосування. Дослідження, проведене громадською організацією Pravo-Justice, показало вже понад 35 тисяч посилань на цей Закон у судових рішеннях. Ідеться, до речі, не лише про адміністративну юстицію, присутні також і інші юрисдикції.

З одного боку, можна було б сприймати це, як прозвучало в запитанні, як певне обтяження, адже судді тепер мають ще й перевіряти діяльність суб’єктів владних повноважень на відповідність цьому Закону. Але насправді це не зовсім так, тому що обов’язок перевіряти діяльність суб’єктів владних повноважень за певними критеріями існує ще з 2005 року. Спочатку ці критерії були закріплені в частині третій, а тепер у частині другій. Натомість Закон України «Про адміністративну процедуру» не просто повторює ці критерії, а дещо їх розширює і, що найважливіше, деталізує та пояснює.

Тому, на моє переконання, для суддів адміністративних судів цей Закон, навпаки, полегшує роботу. Адже, замість того щоб заглиблюватися в усі деталі розгляду справи, варто насамперед оцінити її за базовими критеріями. Зокрема, чи було забезпечено право особи на участь у провадженні, чи є адміністративний акт мотивованим, чи було рішення належним чином доведено до відома особи тощо.

Тобто, якщо йти за цими критеріями, суддя вже на їх підставі може ухвалити цілком законне судове рішення, не заглиблюючись у деталі, які можуть бути дріб‘язковими для судового розгляду.

Практика, яка вже формується завдяки застосуванню цих принципів у поєднанні з критеріями Кодексу адміністративного судочинства України, показує, що судді, які навчилися поєднувати Закон України «Про адміністративну процедуру» — надалі для стислості будемо використовувати абревіатури ЗАП і КАСУ , навпаки, працюють значно ефективніше. І, як я бачу, навіть отримують більше задоволення від своєї роботи.

Ведучий: Дякую за ґрунтовну відповідь. І на продовження теми, яку ми вже почали обговорювати, хочу запитати про принципи Закону України «Про адміністративну процедуру», зокрема принципи пропорційності, обґрунтованості адміністративного акта та права бути вислуханим. Які з них, на Вашу думку, мають найбільше практичне значення для судового контролю? І чи, можливо, Ви відстежували у практиці Великої Палати Верховного Суду формування єдиних підходів до оцінки дотримання цих принципів суб’єктами владних повноважень? Що могли б сказати нашим слухачам?

Віктор Тимощук: Принципи — це, насправді, фундамент цього Закону. І коли в ньому є сто статей, то ми на всіх тренінгах — і для суддів, і для представників публічної адміністрації — завжди наголошуємо: це не той випадок, коли можна перегорнути розділ про принципи, вважаючи, що це якась теоретична матерія, яка не має практичного значення. Ні. У цьому Законі вона значно важливіша, ніж будь-що інше, що написано далі.

Тому що ті 13 статей, які присвячені принципам, а їх загалом 17, як я вже казав, значною мірою відтворюють критерії судової перевірки за КАСУ. І серед них дійсно можна виділити ті, які є найфундаментальнішими. Хоча це невдячна справа — поділяти принципи за певними рівнями, усе ж ті, які Ви назвали, до прикладу, право бути вислуханим, тобто право на участь, мають особливе значення. Коли йдеться про ризик ухвалення негативного рішення щодо особи, ЗАП гарантує це право. Із цього правила є певні винятки, зокрема коли вимога особи є очевидно безпідставною. Тобто принцип ефективності також його збалансовує.

Але в більшості ситуацій, коли особа мала б бути почута, а замість цього отримала швидке несприятливе рішення, це є вагомою підставою для того, щоб під час судового контролю насамперед звернути увагу саме на цей принцип. Він стосується не лише заявників, а й заінтересованих осіб — нової категорії, яка раніше була невідомою публічній адміністрації. У судах були треті особи, але в публічній адміністрації їх часто просто не помічали.

Як ми вже згадували, якщо говорити про земельно-будіельні справи, то уявімо ситуацію: я — інвестор, хочу будуватися, але є люди, які виступають проти будівництва перед їхніми будинками з різних причин: тому що зникне місце для паркування, місце для прогулянок або просто гарний краєвид. У таких випадках публічна адміністрація повинна залучати цих осіб до адміністративного провадження.

Якщо цього не було зроблено, це є підставою для визнання такого рішення протиправним. Відповідна судова практика вже існує. Поки що не Великої Палати Верховного Суду, але судів першої та апеляційної інстанцій, а також Касаційного адміністративного суду. Нещодавно, зокрема, була справа щодо міста Дніпро.

Щодо інших принципів, то я вважаю, що із КАСУ до ЗАП перейшли два фундаментальні принципи — обґрунтованості та права на участь.

Принцип обґрунтованості, мабуть, є найбільш зрозумілим. ЗАП, принаймні, встановлює таку формальну вимогу: негативне рішення повинно містити мотивувальну частину, тобто пояснення, чому воно є саме таким. Якщо такої мотивувальної частини суб’єкт владних повноважень не навів, то й у суду немає дискреції — він повинен визнавати таке рішення протиправним.

Це стимулює органи до самоперевірки, до пояснення особі, чому ухвалене рішення є для неї негативним.

Є ще два принципи, яких не було в КАСУ, і про це треба відверто говорити. Один із них — принцип відкритості. Особа повинна знати про справу, яка її стосується, і про рішення, що ухвалюється щодо неї. Натомість принцип офіційності для судів адміністративної юстиції зовсім не новий, а для публічної адміністрації він є кардинально новим.

Ідеться про активну роль публічної адміністрації, коли ми не використовуємо громадян як кур’єрів, а самостійно отримуємо необхідні дані з електронних публічних реєстрів. Тут судова практика розвивається надзвичайно добре. Насамперед це видно на рівні судів першої інстанції. Окружні суди вже ухвалюють чимало рішень, спираючись на принцип офіційності, коли той самий Пенсійний фонд чи податкові органи неналежним чином збирають дані перед прийняттям рішення, вимагаючи від особи самостійно їх збирати.

У таких випадках суди стають на захист прав особи.

Коли йдеться про принцип гарантування права на участь, також уже є гарна судова практика. Зокрема, щодо податкових органів, коли скасовувалися рішення про позбавлення, або, за старою термінологією, анулювання ліцензії. Суд зазначав, що адміністративний орган, у цьому випадку податковий, не забезпечив особі належного інформування про відповідне рішення, порушив принцип відкритості та не надав можливості подати свої пояснення у справі.

Хочу також згадати ще один принцип — розсудливості. Крім чотирьох фундаментальних принципів, про які я вже говорив, — обґрунтованості, права на участь, офіційності та відкритості, — цей принцип також має велике практичне значення.

Є кейс, який, на мою думку, вже став хрестоматійним і для студентів, і для науковців, і для суддів. У судовій практиці є справи, коли рішення суб’єктів владних повноважень скасовувалися саме через те, що вони були нерозсудливими, тобто не відповідали здоровому глузду.

Цей кейс стосується внутрішньо переміщеної особи, яку позбавили статусу ВПО, отриманого у 2024 році, тому що адміністративний орган використав дані електронного реєстру Державної прикордонної служби за 2022 рік. Суд прямо зазначив: рішення є нерозсудливим, адже особа фізично звернулася до органу у 2024 році, отримала статус ВПО, була взята на облік і отримувала відповідні виплати, а для ухвалення рішення були використані дані 2022 року про її виїзд за кордон і неповернення.

Мені дуже імпонує така судова практика і те, що в нашому суддівському корпусі є судді-лідери, які не бояться сміливо і, головне, доречно застосовувати ці принципи. Саме тому, повертаючись до першого запитання, я вважаю, що Закон України «Про адміністративну процедуру» полегшує роботу суддів.

Що стосується Великої Палати Верховного Суду, то, на жаль чи на щастя, поки що відповідної практики немає. Кілька справ, які потрапляли на її розгляд із посиланням на ЗАП, Велика Палата не розглядала крізь призму цього Закону, оскільки самі правовідносини виникли ще до набрання ним чинності.

Можливо, це навіть добре, що поки ще немає позиції Великої Палати. Думаю, суддям Великої Палати також потрібно буде ґрунтовно розібратися з положеннями цього Закону, адже він змушує переглянути багато усталених підходів. Зокрема, які правовідносини є публічно-правовими, які — приватноправовими, і яка юрисдикція має застосовуватися в окремих категоріях справ.

Тому тут краще бути обережним.

Ведучий: Тобто, пане Вікторе, можна підсумувати, що локомотивом формування цих підходів усе-таки є суди першої інстанції?

Віктор Тимощук: Станом на зараз — саме так. Окружні адміністративні суди формують дуже хорошу практику. Причому це відбувається в різних регіонах країни: Донецький окружний адміністративний суд, Чернівецький, Львівський, Волинський, Одеський, Запорізький. Практика дуже широка, і в багатьох судах є судді, які рухають її вперед.

Ведучий: Звісно, це не може не тішити.

Наступне запитання, яке логічно продовжує нашу розмову, стосується запровадження Законом України «Про адміністративну процедуру» інституту адміністративного оскарження як обов’язкової або факультативної досудової стадії. Наскільки виправдалися очікування, що це суттєво знизить навантаження на адміністративні суди? І як практика розмежування юрисдикції між адміністративними, господарськими та цивільними судами реагує на появу цього інституту? Прошу, пане Вікторе.

Віктор Тимощук: Це одне з найдискусійніших питань під час останніх публічних обговорень за участю суддів. Тут навіть судді певною мірою критикують нас — тих, хто був серед розробників Закону, — за те, що адміністративне, тобто досудове, оскарження не зробили обов’язковою стадією перед зверненням до суду.

І справді, коли у Парламенті голосували за цей Закон — основна робота над ним велася у 2021 році, а остаточно його було ухвалено у 2022 році, — це було одне з найдискусійніших питань.

Тоді я, як теоретик, чесно скажу, більше схилявся до позиції, що адміністративне оскарження варто зробити обов’язковим. Ми дивилися на досвід країн Європейського Союзу, де в абсолютній більшості випадків саме так і побудована система.

Але зараз я скажу, що, мабуть, Парламент ухвалив правильне рішення. З простої причини: право вибору, яке має приватна особа, стимулює адміністративні органи робити процедуру адміністративного оскарження ефективною.

Якщо ж приватні особи не довіряють адміністративному оскарженню, вони можуть одразу звернутися до суду. І тут, на моє переконання, потенціал низки органів є дуже високим. Це вже згадані мною Пенсійний фонд, Державна податкова служба.

Якби вони почали ефективно використовувати інститут адміністративного оскарження, створивши відповідні комісії за участю представників інститутів громадянського суспільства, щоб розгляд скарг був неупередженим, тоді, щойно такі комісії в Пенсійному фонді, Державній податковій службі та, зрештою, в органах місцевого самоврядування запрацювали б ефективно, можна було б робити адміністративне оскарження обов’язковим.

У протилежній ситуації, коли переважає формальний розгляд і відмова, люди, так само як і суб’єкти господарювання, лише втрачатимуть час. Тому сьогоднішнє право вибору, на моє переконання, є виправданим. Водночас і тут уже формується хороша динаміка.

У частині органів такі комісії вже починають функціонувати. Як хрестоматійний приклад ми наводимо історію міста Миргорода Полтавської області. Там при міській раді була створена комісія з розгляду скарг, яка розглядала скарги на рішення виконавчого комітету. Раніше такі справи взагалі не мали вищої інстанції, тобто обов’язково потрапляли до суду.

В одному випадку це була соціальна справа, в іншому — справа у сфері благоустрою. І хоча комісія з розгляду скарг Миргородської міської ради відмовила скаржникам, сам інститут виявився ефективним, тому що після цього громадяни та підприємці вже не звернулися до суду. Тобто, через те, що їх ще раз почули, пояснили, чому рішення є саме таким, вони погодилися — і це спрацювало.

Тому загалом до обов’язкового адміністративного оскарження перед зверненням до суду треба йти. Але до цього потрібно приходити поетапно, коли згадані мною органи та інші суб’єкти створять відповідні комісії, і вони працюватимуть ефективно.

Щодо юрисдикції та впливу адміністративного оскарження згадаю лише одну справу, яка була досить резонансною. Її розглядав Верховний Суд, і вона досі є предметом дискусій у суддівському корпусі. Це справа, пов’язана з державною реєстрацією. Водночас у ній був ще один суб’єкт владних повноважень, який застосовував санкції.

Йшлося про розгляд наказу Міністерства юстиції на рішення державного реєстратора. Чому ця історія є показовою? Тому що її розглянув Касаційний господарський суд, вважаючи, що це належить до господарської юрисдикції, оскільки йдеться про спір щодо права, а первинними є відносини, пов’язані з правом власності.

Однак Закон України «Про адміністративну процедуру» ще раз наочно показує, що це адміністративна юрисдикція. Чому? Тому що первинно йшлося про державну реєстрацію. Державна реєстрація — це класична адміністративна послуга, адміністративний акт, який приймає державний реєстратор — посадова особа органу місцевого самоврядування. Усе це відбувається в межах адміністративної процедури. Більше того, Закон України «Про державну реєстрацію  юридичних осіб, фізичних осіб – підприємців та громадських формуван» тепер формально пов’язаний із Законом України «Про адміністративну процедуру».

Потім цей адміністративний акт оскаржувався, і його розглядала вища інстанція , яка здійснювала адміністративний контроль за тим, чи державний реєстратор вчинив законно. І, на жаль, якимось дивом справа, у якій були два адміністративні акти, адміністративна процедура в першій інстанції, адміністративне оскарження і додаткові адміністативніи акти, — зрештою потрапила до господарських судів.

На мій погляд, ЗАП вкотре підкреслює, що дуже велика кількість правовідносин, які раніше потрапляли до господарських чи навіть цивільних судів, повинні повернутися до адміністративної юрисдикції. Це можна зробити або шляхом належного тлумачення законодавства, або законодавчих змін — про це можна говорити окремо. Але ці помилки потрібно виправляти.

Коли йдеться про відносини із суб’єктами владних повноважень, підхід частини суддів господарських судів, який зводиться до того, що «так було завжди» і тому для них є нормальним розглядати справи проти суб’єктів владних повноважень, насправді є неправильним. Адже це призводить до різного застосування одного й того самого закону.

Наші європейські колеги, колеги з проєкту Pravo-Justice, представники європейських інституцій, також уже звертають увагу на цю ненормальну ситуацію, коли судова практика щодо застосування одного закону формується паралельно в різних юрисдикціях.

Ведучий: Проблема єдності судової практики існувала завжди. Мабуть, це одне з найактуальніших питань, яке сьогодні потребує вирішення, вочевидь, за допомогою найвищої судової інстанції — Верховного Суду. Маємо надію, що вона з цим успішно з цим упорається.

А ми рухаємося далі. Одним із найбільш дискусійних питань є переоцінка ваги процедурних порушень з боку суб’єкта владних повноважень після набрання чинності Законом України «Про адміністративну процедуру».

Що можете сказати з цього приводу? Чи змінилися підходи судів до оцінки наслідків таких порушень? Зокрема, чи є процедурне порушення саме по собі є  підставою для скасування адміністративного акта? Якою є позиція Верховного Суду? Будь ласка.

Віктор Тимощук: Знову ж таки, це питання досі залишається дискусійним, і мені, як науковцю, ця дискусія подобається. Як відомо, існують дві концепції оцінки процедурних порушень — так звана французька та німецька.

Як нас усіх навчали, французька концепція є більш жорсткою. Вона виходить із того, що будь-яке процедурне порушення є підставою для скасування результату процедури, тобто рішення, і повернення до повторного розгляду справи вже з дотриманням усіх процедурних вимог.

Німецька концепція більше орієнтована на принцип ефективності. Саме вона домінувала в українській правовій традиції та законодавстві. Її суть полягає в оцінці наслідків порушення: чи вплинуло воно на правильність вирішення справи, тобто на її розгляд по суті.

І справді, у судовій практиці, так само як і в підходах, яких дотримувалася більшість судів усіх інстанцій, включно з Верховним Судом, поки що домінує класичний підхід: необхідно оцінити, чи вплинуло процедурне порушення на правильність вирішення справи по суті.

До речі, нещодавно вийшла дуже хороша стаття судді Верховного Суду Яна Берназюка. У ній він, по-перше, ґрунтовно аналізує практику Верховного Суду, пов’язує її з принципами та критеріями, наводить якісну добірку судових рішень і також зазначає, що саме такий підхід наразі переважає у практиці Верховного Суду.

Водночас нова практика вже починає формуватися в судах першої інстанції. Саме там з’являється той підхід, який ЗАП фактично запровадив на нормативному рівні, хоча це поки що не для всіх очевидно.

У статті 87 Закону України «Про адміністративну процедуру» визначено умови правомірності або протиправності адміністративного акта. Один із критеріїв сформульований як самостійна підстава: порушення принципів адміністративної процедури є підставою для визнання адміністративного акта протиправним.

Саме принципів. Це, по-перше, ще раз підкреслює їхню вагу, а по-друге, свідчить про те, що таке порушення може бути самостійною і достатньою підставою для визнання результату адміністративного провадження, тобто адміністративного акта, протиправним. І з таким підходом законодавця я повністю погоджуюся.

Чому? Візьмемо хоча б один із фундаментальних принципів, про які ми вже говорили, — гарантування права особи на участь. Якщо окремі адміністративні органи досі не зрозуміли, що в адміністративному провадженні повинні брати участь заінтересовані особи, і ухвалили рішення, не інформуючи їх, то під час оцінки такого рішення можна сказати: мовляв, навіть якби цих осіб залучили, рішення все одно було б таким самим.

Але це хибний підхід, тому що тоді сама процедура втрачає сенс. Законодавець саме для того й закріпив вимогу вислухати таких осіб, щоб негативне втручання в права будь-яких лсіб було мінімальним, відповідало принципу пропорційності, а рішення було збалансованим.

У цьому контексті можна згадати ще одне, на мою думку, дещо дивне рішення Касаційного цивільного суду, який розглядав справу у сфері містобудування та благоустрою. Суд назвав заінтересованих осіб третіми особами й навіть відмовив їм у розгляді позову, мотивуючи це тим, що вони не брали участі в адміністративному провадженні, а отже, не можуть звертатися до суду.

Тобто окремі судді цивільної юрисдикції, на жаль, фактично оминули увагою Закон України «Про адміністративну процедуру». Це ще один приклад грубого порушення права на участь. І, безумовно, в адміністративному судочинстві така ситуація мала б оцінюватися інакше — так само, як це було зроблено у вже згаданій нами справі щодо Дніпровської міської ради, коли відповідні рішення визнавалися протиправними та скасовувалися.

Законодавець не лише в статті 87, а й в інших положеннях Закону України «Про адміністративну процедуру» прямо визначив: якщо адміністративний акт не містить мотивувальної частини, він визнається протиправним і підлягає скасуванню.Тобто законодавець прямо говорить: справа може бути абсолютно правильно вирішена по суті, але якщо орган не пояснив приватній особі, чому рішення є для неї негативним, таке рішення не може вважатися правомірним.

Це може стати новою тенденцією. Можливо, вона також має рухатися з певною обережністю, адже можна дискутувати про вагу різних принципів. Наприклад, існує принцип ефективності, але його порушення не завжди спрямоване проти приватної особи — інколи воно більше зачіпає публічний інтерес, коли публічна адміністрація робить більше, ніж це необхідно для розгляду конкретної справи.

Проте, на моє переконання, Закон України «Про адміністративну процедуру» зобов’язує суди переоцінити значення процедурних порушень та ставитися до них значно уважніше. Адже існує поняття істотних порушень процедури і  порушення рівня принципів, що, на мою думку, по суті є тотожним явищем. І це є самостійною та достатньою підставою для визнання адміністративного акта протиправним.

Ведучий: Які, на Ваше переконання, аспекти Закону України «Про адміністративну процедуру» досі не отримали повноцінного розкриття в судовій практиці? Можливо, це питання мовчазної згоди, строків складних адміністративних проваджень чи меж дискреційних повноважень? Чи є справи, які, на Ваш погляд, могли б стати модельними для формування судової практики?

Віктор Тимощук: Це дуже хороше запитання. Справді, потенціал Закону України «Про адміністративну процедуру» розкриватиметься поступово як для суддівського корпусу, так і для самої публічної адміністрації.

Наші щорічні моніторинги, проведені як в суддівському корпусі, так і серед представників публічної адміністрації, показують, що ще досить великий відсоток тих, хто мав би бути обізнаний із цим Законом, поки що недостатньо його знає. Відповідно, не всі його механізми застосовуються на практиці.

Візьмімо хоча б кілька згаданих Вами прикладів або навіть поняття заінтересованих осіб, про яке ми вже говорили. Судова практика у цій категорії справ поки що дуже обережна, так само, як і адміністративна практика. Усі ще придивляються: хто саме є заінтересованою особою, як її визначати в конкретній категорії справ, як інформувати, як доводити до її відома рішення та як забезпечувати їй право на участь. На мій погляд, це одна зі сфер, де потенціал для розвитку ще дуже великий.

Так само і з мовчазною згодою. У Законі України «Про адміністративну процедуру» вона працює не як інструмент вирішення справи, а як механізм погодження на етапі її розгляду, коли один орган повинен прийняти рішення, але очікує згоди від інших суб’єктів.

При цьому багато приватних осіб навіть не знають, що вже сьогодні можуть зобов’язувати публічну адміністрацію ухвалювати рішення, не чекаючи, поки інші органи нададуть відповідне погодження. Якщо інший суб’єкт мовчить, механізм мовчазної згоди зобов’язує лідируючого суб’єкта рухатися далі. Саме це дозволяє боротися з тяганиною, коли в багатьох органах рішення роками залишаються неприйнятими.

Є ще два механізми, які поки що дуже мало застосовуються як в адміністративній, так і в судовій практиці. Насамперед це питання примусового виконання адміністративних актів.

Це велика й доволі революційна новела, оскільки публічна адміністрація отримала вагомі повноваження, які сама поки що не застосовує.  У багатьох випадках вона вже може без звернення до суду забезпечувати примусове виконання адміністративних актів за рахунок зобов’язаної особи, стягувати відповідні кошти та застосовувати грошові стягнення. Проте наразі сама публічна адміністрація використовує ці механізми дуже обережно. Практики ще небагато, але судовий контроль у цій сфері обов’язково має сформуватися.

Ще одне надзвичайно чутливе питання — це повернення органів до своїх раніше ухвалених рішень. Маю на увазі відоме рішення Конституційного Суду України щодо Харківської міської ради 2009 року, яке стосувалося того, чи може орган місцевого самоврядування скасовувати або змінювати власні рішення.

Закон України «Про адміністративну процедуру» врегулював ці механізми. Проте багато практиків про це ще не знають, а отже, має бути забезпечений і належний судовий контроль, щоб перегляд рішень — їх визнання недійсними або відкликання — не був свавільним, а здійснювався відповідно до закону.

Загалом Закон України «Про адміністративну процедуру» містить сто статей, і, безумовно, у ньому закладено велику кількість новел. Вони поступово входитимуть спочатку в адміністративну практику, а згодом — і в судову. Тому цікавої роботи ще буде багато.

Останнім часом мої комунікації з окремими суддями показують, що вже виникають питання, чи можна окремо оскаржувати процедурні рішення. Наскільки це правомірно? Наскільки це ефективно? Крім мовчазної згоди, це стосується і реалізації права особи на участь, а також такого механізму Закону України «Про адміністративну процедуру», як залишення заяви приватної особи без руху.

Поступово формується судова практика, відповідно до якої формальна відмова адміністративного органу лише через те, що особа не додала певні документи або припустилася помилки в заяві, без надання можливості усунути ці недоліки, є протиправною.

Водночас і суду, і адміністративному органу варто дивитися трохи далі. Потрібно оцінювати, чи справді усунення цих недоліків або подання додаткових документів могло б призвести до позитивного рішення. Адже необхідно зберігати баланс із принципом ефективності.

Тому виправлення помилок або подання додаткових документів має сенс тоді, коли адміністративний орган бачить, що усунення недоліків дійсно може привести до позитивного результату. Якщо ж уже на початковому етапі є очевидні обставини, які свідчать про безпідставність вимог заявника, то такі додаткові дії будуть зайвими.

Саме тому суду також доведеться знаходити баланс між необхідним судовим контролем і ситуаціями, коли такий контроль уже не сприятиме ефективному вирішенню справи.

Отже, роботи, насправді, ще дуже багато. І найголовніше — вона буде цікавою.

Ведучий: І останнє запитання.

Попередньо ми вже спілкувалися про це, однак сьогоднішня розмова спонукає трохи його перефразувати. Ви вже публічно торкнулися цієї теми. На Ваше переконання, чи необхідне додаткове втручання законодавця для усунення прогалин, які вже сьогодні виявила судова практика?

Віктор Тимощук: Комунікація із суддівським корпусом, а також дискусії всередині нього протягом останніх років, відколи Закон України «Про адміністративну процедуру» почали активно обговорювати, показують, що наразі шляхом лише порозуміння та домовленостей вирішити більшість цих проблем, мабуть, неможливо. Навіть на рівні Великої Палати Верховного Суду.

Розбіжності є доволі принциповими. Судді господарської та цивільної юрисдикцій часто оперують такою категорією, як «спір про право». Але як можна виходити насамперед із цієї категорії, якщо характеристика правовідносин передусім має ґрунтуватися на суб’єктному складі? Тобто перш ніж говорити про предмет спору, потрібно зрозуміти, хто є його учасниками.

Якщо однією зі сторін є суб’єкт владних повноважень, який реалізовував свої повноваження шляхом прийняття адміністративного акта, — зараз ми не говоримо про нормативні акти, адже це не предмет регулювання ЗАП, — то для мене, як адміністративіста, очевидно, що йдеться про сферу публічно-правових відносин.

Однак, як ми бачимо, судді цивільної та господарської юрисдикцій часто керуються матеріально-правовим аспектом спору. Вони аналізують, чи пов’язаний спір із майном, коштами, землею або іншими приватними інтересами, і чи буде захищене право особи.

Саме тому складається враження, що навіть стаття 20 Господарського процесуального кодексу України сформульована таким чином, що частину юрисдикційних спорів можна було б усунути. Адже переважна більшість реєстраційних справ, які сьогодні потрапляють до господарських судів, на моє переконання, опиняються там помилково.

Якщо приватна особа оскаржує виключно рішення, дії чи бездіяльність державного реєстратора, це класична адміністративна юрисдикція, оскільки йдеться про спір із суб’єктом владних повноважень.

Інша ситуація, коли приватна особа одночасно оскаржує правочин і у зв’язку з цим ставить питання щодо державної реєстрації. Сьогодні, відповідно до положень Господарського процесуального кодексу України, така справа може потрапити до господарського суду. Але й цю проблему можна було б вирішити або шляхом належного тлумачення законодавства, або шляхом зміни правових позицій Великої Палати Верховного Суду.

Водночас дискусії, які вже відбувалися, показують, що це малоймовірно. Тому, мабуть, законодавцю краще самому втрутитись і все ж таки публічно-правові спори, наскільки це можливо, мають бути віднесені до адміністративної юрисдикції, адже саме вона найкраще пристосована до їх розгляду. Вона ґрунтується на принципі офіційності, якого немає в інших юрисдикціях,  який покликаний захищати приватних осіб.

Ми розуміємо, чому сьогодні окремі особи іноді обирають господарські суди. Зокрема, ймовірно, через менше навантаження: справа там може бути розглянута значно швидше, ніж в адміністративному судочинстві.

Проте з теоретичної точки зору публічно-правові спори мають розглядатися саме адміністративними судами. А стаття 20 Господарського процесуального кодексу України, на моє переконання, потребує перегляду, щоб подібні юрисдикційні проблеми більше не виникали.

Ведучий: Пане Вікторе, дякую Вам за глибоку, змістовну й теплу розмову, за експертну оцінку, а також за Вашу багаторічну працю як адміністративіста і професіонала.Сподіваюся, що наша співпраця з Національною школою суддів України триватиме й надалі.

Віктор Тимощук: Дякую.

Чи була ця стаття корисна?